寿步发言《中国人工智能立法进程的回顾和重启》
——人工智能交叉研究系列47
【编者按】首届“中国科技法治纵横谈”于2025年6月28日在北京大学举办。会议由中国科学技术法学会主办，北京大学法学院、北京大学人工智能研究院、北京大学法律人工智能实验室、北京大学法律与人工智能研究中心承办，北京北大英华科技有限公司（北大法宝）支持。
寿步（中国科学技术法学会副会长、中国法学会网络与信息法学研究会副会长、上海交通大学教授、中国科学技术大学兼职教授）以《中国人工智能立法进程的回顾和重启》为题，在会上作视频发言。
本公众号在此刊发寿步的视频发言和视频发言的文字整理稿全文。
在座各位大家好，非常感谢会议方给我一个机会，跟大家一起分享有关中国人工智能立法进程的回顾和重启这方面的思考。我的汇报分8个部分。
第一部分是中国人工智能立法进程的时间线。这里面主要涉及的是6份文件，其中，国务院的立法工作计划三份，全国人大常委会的立法规划和立法工作计划三份。另外是在这个过程中间，我发表过5篇评论。
我们知道，前年和去年国务院的年度立法工作计划里面，都是讲预备提请全国人大常委会审议“人工智能法”草案。前年这个国务院的计划发布后，第九天，我就在公众号上发表了一篇评论，就是质疑未来要出台的这部法律的名称是不是就叫“人工智能法”。后来呢，从去年下半年到今年2月、3月，我又发表了3篇评论。
然后我们知道，今年5月14号，全国人大常委会和国务院同时发布年度立法工作计划。这个时候呢，国务院的年度立法工作计划已经放弃了“人工智能法”这个法律的名称。这是中国人工智能立法的转折点，也意味着中国人工智能立法的重启。
这里的关键，我认为就是“人工智能立法”并不等于“立《人工智能法》”。前者讲的是一般意义上，在AI相关问题上，可以制定各种名称、不同位阶的规范性文件。后面讲“立《人工智能法》”，这个《人工智能法》是加书名号的，就是法律的名称必须叫“人工智能法”。它已经成为专有名词。这是我们讲的时间线。
那么，回顾前面两年，“立《人工智能法》”的过程存在几个问题。
第一个问题（发言第二部分），是从逻辑和立法技术的视角看，法律的名称不妥。我们知道，当“人工智能法”成为一个专有名词的时候，它就有内涵和外延：内涵越多，外延越小；内涵越少，外延越大。“人工智能法”意味着在AI相关的规则方面，内涵趋近于无穷小，外延趋近于无穷大，大到应该把涉及AI的所有民事、刑事、行政等方面的规范都囊括其中。我们想一想，一部法律的规制范围如果是无穷大，如何才能细草？
欧盟的《人工智能法》主要规定的是AI监管的行政责任。从它的内容看，这部法律的名称就是名不符实。另外一个方面，如果要预知AI科技发展将会带来的所有问题，并且加以规制，如何能够做到？如果硬是要出台中国的《人工智能法》，那么结果也只能是名不符实。比如说我们以AIGC（人工智能生成内容）的版权问题为例，只需要修改版权法解决就可以了，根本不需要在《人工智能法》里面加以规定。
第二个问题（发言第三部分），从科技与哲学的视角看，红线基点是不存在的。通用AI、强AI、超级AI这些概念都只是定性的猜想，并没有定量的、可操作的标准。AI科技发展还在摸着石头过河，某些特定指标是否真的就是AI的红线基点，令人生疑。
在欧盟的AI监管框架里面，部分吸收了规模法则的核心逻辑。比如说欧盟《人工智能法》第51条的1025FLOPs（浮点运算次数）这样一个阈值的设定就直接呼应了规模法则。关于规模法则，从科学角度看，它是对技术发展趋势的一个猜想。从投资角度看，它是对某种AI技术路线的压注。AI技术路线存在多种可能，AI本身也存在多元化的目标。如果将通用AI、强AI、超AI这些概念比喻为“罗马”或者“华山”。那么应该是“条条大路通罗马”，而不是“自古华山一条路”。如果仅仅在基于规模法则的这条路上，对AI设置红线，很可能在不久的将来就变得毫无意义。
第三个问题（发言第四部分），从立法技术的视角看，法律位阶不适。我们知道，中国的规范性文件的位阶，如果以全国范围内都可以适用为前提，从高到低依次有宪法、法律、行政法规和部门规章。如果出台全国人大常委会通过的《人工智能法》，那么就是把这个规范性文件的位阶一次性上升到法律的层次。我们知道法律固有的稳定性，就决定了它难以适应AI迅猛发展带来的规则要求的快速变化。事实上，我们知道欧盟《人工智能法》的适应性已经大打折扣。就此而言，即便是采用行政法规，也比法律更合适。当然，我个人更倾向于采用部门规章。
第四个问题（发言第五部分），从地缘政治和战略的视角看，《人工智能法》的立法时机不对。我们知道，当今全球AI科技竞制的第一方阵只有美国和中国。就美国而言，除非它的AI科技领先优势已经到了不可逆的状态，否则美国是不会接受任何实质性的可能限制AI科技发展的国际监管规则和国内监管规则。就中国而言，已经身处第一方阵的中国，在国内监管方面不能自缚手脚。AI的科技发展才是硬道理。所以如果中国此时出台《人工智能法》，立法的时机不对。
第五个问题（发言第六部分），从战略和立法技术的视角看，中国出台《人工智能法》的计划，显然是借鉴欧盟的《人工智能法》，这个借鉴对象不当。我们知道欧盟制定《人工智能法》并没有促成欧洲国家进入当今世界AI科技竞争的第一方阵。要掌握国际规则的主导权，只能是靠实力。没有科技领先，欧盟即便制定《人工智能法》，也不能掌握制定AI国际规则的主导权。只要有实力，自然就有话语权。如果有碾压式的优势实力，自然就有主导制定国际规则的话语权。如果有朝一日，中国已经在全球AI科技领域取得全面领先地位，那个时候再考虑制定法律来引领全球的AI监管规则，也为时不晚。
第七部分，现在已经到了中国“人工智能立法”的转折点，中国的“人工智能立法”已经重启。我个人建议的人工智能立法方案如下：第一、制定规范性文件的时候，以部门规章为主，国家标准为辅。近几年暂时不需要考虑专门制定法律或者行政法规。第二，适用中国现有法律，有需要的时候就进行现有法律的改、废、释。第三，结合中国法院的司法实践。第四，以中国特色的体制保障为最后的依托。这样，我认为就可以应对AI未来在中国境内可能存在的任何风险，足以满足监管需要。
这里讲到的中国特色的体制保障，我特别说明一下，这个意思是指即使在中国境内的AI科技已经发展到可以生产出具有孙悟空那种级别的AI agent（行为体），仍然可以相信，中国特色体制背景下的监管机制会像如来佛那样把孙悟空掌控在手中，这是中国国情决定的客观现实。我们可以回顾，2020年新冠疫情以后中国的应对措施，就体现了中国体制在重大风险挑战面前极强的应急处理能力、高效动员能力、社会管控能力、基层治理能力。所以，未来如果在AI领域出现重大风险，我们可以相信中国特色的体制保障会发挥决定性的托底作用。
当然，另一方面，中国必须继续提高自己的AI科技水平，以便在国外出现白骨精级别的AI行为体的时候，中国有孙悟空级别的AI行为体进行应对。
最后一个部分（第八部分）就是科技法人才培养问题。今天的会议是中国科技法学会主办的。我们注意到，中国的法学教育长期轻视对有理工科背景法律人才的培养。这就导致中国缺少足够的具有理工科背景的法律人才投入科技与法律交叉领域的理论研究和司法实践，也导致中国法学界法律界整体而言，尚不具备在包括AI在内的科技法领域在全球“并跑”以致“领跑”的实力。
我们看下面这个图，对于中国AI法律研究者来说，他们的资料来源可以分成两类，左边是一类，右边是一类。左边是科技文献，具体有外文的AI科技文献、外文AI科技文献的中译本、中文的AI科技文献。
如果没有理工科专业背景，尤其是没有IT专业或者是AI专业的技术背景。左边这些科技文献就没办法阅读。那么只能看右边的，也就是外文的AI法学文献、外文AI法学文献的中译本、中文的AI法学文献。这样，就使得中国的AI法学研究总是跟在外国人后面走。
在科技与法律交叉领域，立法必须以科技领域的内在逻辑为前提。如果不了解科技领域的内在逻辑，法学研究和立法本身就可能在逻辑上无法自洽。
我在这里举一个例子，比如说去年以来有些法学刊物发表了一批专门探讨“人形”机器人法律问题的论文。相关作者的问题在于，第一，不知道robot的法律问题跟robot的形状没有关系。人形robot的法律问题并没有独特性。第二，不知道人形robot和非人形robot都属于AI中间的robotic agent，也就所谓的机器人行为体。而robotic agent和software agent是AI agent里面常见的两种agent。这是举一个例子。
总而言之，中国的科技法人才培养任重道远。有了高质量的科技法人才，才会有科技与法律交叉领域的高质量立法，包括人工智能立法。
我的分享就到这儿，谢谢大家。
转载自人工智能与网络空间治理公众号
