现代大学权力构造的宪法体系化阐释

摘 要

在推进教育治理现代化进程中，大学治理体系和治理能力现代化水平的提升依赖于现代大学权力的合理构造。既有理论研究普遍认为行政权力与学术权力是现代大学权力的核心构成，这两类权力范畴可谓现代大学权力构造的基石，但是关于政治权力、民主权力、市场权力、教师权力、学生权力等类型是否构成现代大学权力的必要内容，却一直存在争议。在此基础之上，学界形成了“双重构造”“三维构造”“多元构造”等理论模式，但都存在着一定的局限性。基于宪法教义学的解释进路，现代大学权力构造在宪法层面具备正当性依据。通过对宪法文本中教育发展目标、受教育权、学术自由等重要条款的教义学阐释，可以推演出现代大学权力构造的三重规范内涵。依据功能定位对现代大学权力构造进行体系化展开，行政权力、教育权力、学术权力分别承载着政治性功能、社会性功能、自治性功能。  

关键词： 宪法教义学; 行政权力; 教育权力; 学术权力; 体系化展开

作者简介

魏文松，东南大学法学院至善博士后，东南大学人权研究院助理研究员，教育部教育立法研究基地特约研究人员。

一、问题的提出

2022年10月，党的二十大报告提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。在中国式现代化语境之中，应当不断推进国家治理体系和治理能力现代化建设，而聚焦于教育领域，现代大学治理现代化水平的提升自然也就成为题中应有之义。“大学治理体系和治理能力现代化是新时代中国大学推进内涵式发展、提升综合竞争力的内在需求。”（仲杉，2022）就其边界与范围而言，“大学治理既是大学之外的治理，也是大学自身的治理，大学治理体系需要从大学外部和内部两方面来构建”（甘晖，2015）。现代大学治理揭示的深层次问题，其实正是大学权力在高等教育内部各类主体、各个阶段、各项环节之间如何实现合理分配。“大学的权力模式实质上是一个权力控制与配置的问题，是由学校内人事、财务、招生、课程、教学、科研等权力类型和校内外学系、学院、政府、社会、市场等权力主体交互构成的权力系统。”（杨天平，2012）因此，现代大学治理效能能否得到有效彰显，在很大程度上取决于大学权力构造的基本模式与路径选择。现代大学权力构造的主要内容无外乎行政权力、学术权力、政治权力、民主权力、市场权力、教师权力、学生权力等几种范畴。学界现有理论对于现代大学权力构造问题的研究，在学科领域上主要涉及法学、教育学、管理学等相关学科，学科知识储备和研究视野的差异性也导致了不同学者之间对于这一问题的基本认知和核心观点并未达成一致。所以，也就相应地出现了“在不同学科的语境下，大学存在不同的权力谱系与权力来源”（伍海泉，2020）。

无论是对教育法治事业的建设而言，还是就依法治教理念的深入践行来看，法律始终都是大学治理及其内部权力构造的必要依据。与此同时，大学章程也为高校自治行为提供了规范依据，当然它也需要遵循法律所创设的前提性规则。因而也就有了所谓的“现代大学治理从本质上说是通过法律进行的治理，是法律维度下的治理”（湛中乐，2010）。申言之，现代大学权力构造从实质上讲是一个法律问题，而且从根本法角度来看，其更是一个宪法问题。通过对宪法条款的法教义学阐释，能够合理推导和建构起现代大学权力的完整框架。综合来看，已有研究对于现代大学权力构造问题的论证，主要存在以下不足之处：一是缺乏宪法思维，没有从根本法层面出发来阐释现代大学权力构造的法理基础；二是缺乏整体性思维，对现代大学权力构造的内部结构并未形成体系化解读；三是缺乏法教义学思维，并未深入挖掘规范分析进路对现代大学权力构造的重要价值。现有理论研究存在的缺憾，既是不同学科之间在学理层面的对话盲区所致，同时更与在研究视野上没有上升至宪法的高度有关。所以，对现代大学权力构造问题的深入阐述，应当回归于对宪法相关条款的系统分析，从而实现对不同学科之间理论研究的分散化与碎片化进行有效整合。正是源于对上述问题的反思与解决，本文尝试基于宪法教义学的研究进路，运用规范分析的论证方法，对现代大学权力构造进行宪法学视野下的整体性与体系化探讨，进而为现代权力构造的正当性与可行性提供理论方案，以此推动现代大学权力体系的合理建构，进而推动教育治理现代化的建设进程。

二、现代大学权力构造的理论模式及其局限性

现代大学权力构造既是一个由来已久的传统话题，同时也是不会过时和具有全新研究价值的重要议题。“大学组织的每个人都活动于相互交错的权力网中，既可能成为权力的实施者，又可能成为被权力支配与控制的对象。”（肖静，2016，第12页）大学权力构造作为现代大学治理的核心问题，是促进大学治理现代化水平提升的关键因素。从世界范围内来看，“大学权力的范围、内容、结构等在各个国家，甚至不同类型的大学之间存在比较大的差异”（朱家德，2011）。而且，国内学界对于大学权力构造的基本模式却一直都莫衷一是。通过归纳梳理可以发现，在现有理论研究中主要存在“双重构造”“三维构造”“多元构造”三种理论模式。这些理论模式都从不同角度对大学权力的权力内容、主要类型、内在关系等问题进行了讨论，在一定程度上揭示了现代大学治理体制中的权力格局。上述理论模式既具有一定的合理性，但也不可避免地存在相应的局限性，也为本文观点的形成提供了重要的参考价值。

（一）“双重构造”模式及其疏漏

所谓“双重构造”模式，强调的是现代大学权力构造的核心内容是行政权力与学术权力两种权力类型，这也是学界普遍认可的观点。在“双重构造”模式下，人们提倡以行政权力与学术权力的二元要素为基础，来建构现代大学权力的权力框架体系。学界关于大学权力研究的基本现状与演进趋势也反映了这一点，行政权力、学术权力、学术自由、学术管理等是研究中的热点主题，其中尤以学术权力与行政权力研究最为热门，这直接反映了我国近年来大学权力研究的前沿动态（张鹤，2014）。据此可以得知，行政权力与学术权力一直都是学界广泛关注的焦点，对于这两种权力的解读也是最为普遍和最为深入的。之所以多数学者以行政权力与学术权力作为现代大学权力构造的主要权力内容，而不是其他权力范畴，是因为在政府主导与大学自治理念的综合作用下，行政与学术的二元架构成为反映大学治理体制基本特征的核心要素，能够切实揭示现代大学治理的权力配置逻辑。因此，以行政权力与学术权力来建构现代大学权力的内容体系也就顺理成章，而且在逻辑思路上也显得“合情合理”。从行政权力与学术权力的正当性来源来看，同样也为此提供了佐证：“对高深知识的教学是一切大学活动的根源，因此学术权力是大学的起点权力，负责学术事务；行政权力是大学规模和功能扩大的派生产物，负责学术以外的行政事务。”（王务均，2016，第1页）就基本内涵而言，行政权力应当是“高校行政机构为保证高校的良好运行，对行政事务的管理以及对各类资源的权威性分配，同时通过这种管理，凸显高校作为教育和科研机构的作用”（金东瑞，韩卓，宋婉春，2018）。与行政权力不同的是，学术权力更加强调“大学学者个体和由大学学者构成的校园学术组织基于专业和学术能力之权威，对大学学术机构、学术人员、学术事务、学术活动和学术资源等的管理职能及产生的控制力和影响力”（李瑛，李冬梅，2018）。在“双重构造”模式下，大学权力构造架构过于扁平化，这限制了现代大学多元功能的实现，导致大学所具有的教育功能被忽略。而且，因为权力构成的单一性，两种权力之间难以形成有效的监督和制约机制，并不利于高校的持续稳定发展。教育权力的缺失将会在很大程度上影响大学与外界的有效沟通，大学所承担的基础性作用没有得到充分彰显。

从权力的辐射范围与效力边界来看，行政权力表征着大学内部治理与外部行政系统及其权力生成的耦合关系，而学术权力则是根植于大学系统内部的原生性权力，是与大学品质及其内在属性交相辉映的权力范畴。“学术权力是大学共同体内生权力和起点权力，在大学权力系统中占主导地位；行政权力是外生权力，是为完成学术活动和为学术事务服务的从属权力，也是大学权力系统的组成部分而不能任意舍弃。”（王务均，2013）而且，一直以来行政权力与学术权力二者之间存在的张力与冲突也是客观存在的，关于如何定位二者的关系并进行有效矫正和调整，也是学界热衷于探讨的话题。对此就有学者指出：“从结果上看，大学行政权力和学术权力缺少平衡。中国大学行政权力的强化，导致形成了一个典型的以行政权力为价值取向的大学内部管理系统。”（柯文进，2006）无论如何，行政权力与学术权力都是一对有所不同，同时又联系极其密切的权力概念。综合来看，行政权力与学术权力二者之间相互界分，但并不割裂；相互独立，但并不对立；相互呼应，但并不排斥。所以，也就有学者主张，“从学理上讲，行政权力与学术权力是大学管理运行过程中性质不同但又并行不悖的两种权力”（冯建明，2010）。从合作与博弈的立场来看，“行政权力和学术权力之间的博弈结果主要有四种：权力互侵导向、行政权力导向、学术权力导向和权力合作导向”（罗昆，阙明坤，2016）。“双重构造”模式将大学权力的构成简单界定为行政权力与学术权力，过于简化了现代大学权力的体系结构，并不利于大学治理现代化建设，而且也难以从多元化的发展视角对高等教育治理体制改革及其立法建设作出周延解释。

（二）“三维构造”模式及其瑕疵

“三维构造”模式是指大学权力构造并不局限于行政权力与学术权力两种权力类型，还存着第三种权力范畴。例如，有学者提出，行政权力、学术权力和学生权力是大学场域中的基本权力形态（谢凌凌，张琼，2010）。学生权力作为一项具有特殊属性的权力概念，对于学生参与大学治理、主张权益诉求具有重要意义，这也是部分学者将其视为大学权力构造内容的关键原因。但是，“三维构造”模式也不一定同时会囊括行政权力与学术权力在其中。换言之，在“三维构造”模式中，行政权力与学术权力并不一定都会被视为现代大学权力构造的核心范畴与必备权力内容。对此，就有学者认为，“我国大学权力主要由政治权力、行政权力和专业权力等构成”（别敦荣，2012）。在“三维构造”模式中，也有不少学者认为在行政权力和学术权力之外，存在着一项重要的权力类型就是政治权力。例如，有学者指出，“中国大学客观上存在着政治权力、行政权力和学术权力这三种权力，但大学中许多与学术密切相关的工作很难准确划清三者界线，经常需要由二种或三种权力代表共同参与才能做出有利于彰显大学学术特性的决策”（何淳宽，曹威麟，梁樑，2009）。此外，从大学章程的功能主义视角来看，“高校治理中权力形态主要表现为行政权力、政治权力和学术权力三种，三种权力的互动与制衡共同推动大学章程的功能实现”（张丽，2021）。相对于行政权力而言，学术权力很长时期内都处于弱势地位，这也是学界公认和客观存在的一种大学权力现象。与此同时，“随着我国高等教育管理体制改革的持续深入推进，我国大学内部权力日益呈现出政治、行政及学术三大权力互相协调配合的良好发展趋势，但是在实际操作过程中也不可避免地存在关系失衡、权力配置不当等诸多窠臼”（李奚溪，2023）。

政治权力、行政权力与学术权力之所以能够共同形成大学内部治理的核心权力结构，主要是受到大学学术组织属性和体制机制模式的影响（成伟，2021）。也有学者用党委权力来表征政治权力，“党委权力、学术权力、行政权力在价值追求上具有内在逻辑一致性”（李成恩，常亮，2019）。而且，作为我国大学内部权力结构的三种基本权力要素，如何协调三种权力的运行制约并形成行之有效的监督机制成为构建大学内部治理体系的关键（常亮，李成恩，2016）。在“三维构造”模式中，政治权力、行政权力、学术权力是比较典型的三种权力构成要素，大学实现培养人才、科学研究、服务社会等功能和任务，有赖于各权力要素作用的合理发挥（刘江平，刘晓瑜，2016）。简而言之，从治理的角度来看，学术、行政与政治，是我国大学治理的根基（周作宇，刘益东，2018），而且三者形成了“三足鼎立”的局面（张弛，迟景明，2015）。“三维构造”模式虽然在行政权力与学术权力锚定范围之外拓展了现代大学权力的构造空间，但是也在一定程度上忽略了政治权力与行政权力的功能相似性，而且也没有很好地揭示大学权力的教育性功能，相对模糊了大学作为一种社会组织所具有的公共价值属性。具体来看，政治权力和行政权力的相似性主要体现在三个层面：一是在权力来源上，二者都来源于外部规范的授权和认可，需要经由法律制度赋予其正当性，同时强调大学要接受党和政府在组织上的统一领导；二是在功能定位上，二者都具有领导与监督的作用，能够引导和促进高等教育事业的正确发展，确保大学内部党政事务的有效管理；三是在运行机理上，二者都强调高校内部决策的科学性和合理性，为大学治理活动的规范化和高效化提供制度保障，同时也对各类事务的有序开展进行监督。

（三）“多元构造”模式及其缺陷

“多元构造”模式主要是从更为宽泛的视角出发来审视现代大学权力构造的基本架构，其中涉及的权力要素是较为多元的。有学者在权力构成的多样性层面对现代大学权力进行了更为细致的阐述，这也在一定程度上打破了“双重构造”和“三维构造”模式的理论束缚，使得大学权力构造体系更加丰富。在“多元构造”模式中，多数学者认为大学权力构造主要包括四种权力类型，“我国的大学治理是一个包含四种基本权力的权力结构体系，是一个要求四种权力在和谐关系中协同治理的权力关系架构”（秦惠民，2009）。在“多元构造”模式的逻辑进路中，不同学者同样肯定了政治权力（政党权力）、行政权力、学术权力是其中的核心要素，但是关于第四种权力类型却没有形成一致的观点。学界对于第四种权力类型的分歧，主要体现为这一权力范畴可能是学生权力（杜瑛，戚业国，2008）、民主权力（马培培，杨春生，2014）、民主管理权力（钟名扬，多强，2016）、社会权力（孙华，2017）、市场权力（李海萍，2008）、其他利益群体的权力（李文山，2009），也有学者认为民主权力主要包括教师权力和学生权力（曾维华，王云兰，蒋琴，2017）。针对“多元构造”模式中各权力范畴之间的关系定位，有学者主张以政治权力、行政权力、学术权力和民主权力为对象，以四者的开放共生和协同发展为目标，通过丰富大学治理主体的外延，构建相互制衡的“四位一体”的横向权力分工模型（刘吉发，庞林林，2015）。还有学者主张大学内部权力可分为行政权力、学术权力、学生权力、政党权力、市场权力等类型（夏民，2009）。

更进一步而言，“在大学场域中至少拥有政治权力、行政权力、学术权力、学生权力和民主权力等多元化的权力类型”（黄帅，2023，第183页）。从其他国家的发展实践来看，“美国、英国、澳大利亚的大学在治理结构上呈现多元与共治的典型特征，在权力配置上实现了决策权与管理权、学术权与行政权、学校权与学院权、委员会辅助决策等多个维度上的权力分解，同时又在学校与行政两个层次上加紧了权力的集中”（何晓芳，2017）。从权力主体的多元性来看，包括政府、社会（市场）、大学自身、教师和学生等诸多大学利益相关者在内，都属于大学权力的主体构成（刘子云，2012）。在诸多权力要素构成的大学治理场域之中，学术权力具有重要的地位，并且也是大学治理的根本（许晓东，阎峻，卞良，2016）。当然，也有学者强调大学行政权力的关键作用，认为“中国大学行政权力实际上来源于政府权力（政党权力）、学术权力和市场权力的授权和让渡”，在实际运行中代表各种权力（李从浩，2015）。“多元构造”模式从更加宽广的视角拓展了现代大学权力构造的体系框架，在理论层面赋予了大学权力内容更多的可能性。但是，“多元构造”模式依然没有呈现出大学治理的社会性价值，同样忽略了大学权力构造的教育功能，并且也使得大学权力的边界范围变得极其模糊。“多元构造”模式的局限性在于相对泛化了大学权力的内容构成，不利于框定大学权力构造的基本限度与边界。虽然大学权力构造的内涵与外延是非常丰富的，但不能据此对大学权力的内容构成进行无限制扩张，也不适宜从学理上对大学权力进行无序解读。对此，关键是要从宪法层面探寻大学权力的根本来源依据，避免权力概念泛化和重叠化，从而有效建构其权力构成体系，同时也要确保大学权力的运行秩序能够真正建立。

三、现代大学权力构造的宪法之维及其必要性

现有理论研究相对忽略了现代大学权力构造的内在限度与外在边界，没有形成关于大学权力构造的统一认知。已有研究缺乏从宪法的高度来审视这一问题，欠缺对大学权力构造在宪法层面的正当性依据进行有效证成。因此，笔者尝试对现代大学权力构造的合宪性原理予以阐明，通过对宪法条款的规范分析，深入挖掘宪法文本中关于教育发展目标、受教育权、学术自由等内容规定的价值内涵，对现代大学权力的根本法依据进行系统性总结，并从中推理出现代大学权力构造的合理体系。

（一）现代大学权力构造的合宪性检视

大学权力构造的合法性需要经由国家立法来予以证成，但在制度设计的底层逻辑上又主要是源自宪法提供的根本法基础。宪法对于大学权力构造起着宏观层面与直接意义上的指导价值，这种影响也会通过涵摄其他教育法律甚至是作用于高校校规的形式来进行彰显。具体来看，宪法对于大学权力构造的影响，以及二者之间存在的逻辑关系，主要体现在宪法文本中关于教育发展目标、受教育权以及学术自由的规定。正是因为如此，宪法对于大学权力的影响既可以是抽象意义上的，同时也是具体和微观层面的。宪法通过对教育发展目标的设定来引导高校发展，并基于此塑造大学权力的基本架构，确保大学权力体系的形成与运作能够服务于教育发展目标在整体意义上的实现。宪法对于受教育权的保障从权利保护规范上明确了大学权力构造的核心价值，大学的发展及其权力运行都应当是为了促进人的全面自由发展，也都是为了确保公民教育权益的实现。此外，宪法对于学术自由的保护也深刻影响着大学权力构造格局的形成，这也是佐证学术权力正当性最为直接的根本法依据，并且也在一定程度上塑造着大学得以存续的核心价值和内在精神。

学界现有理论对于大学权力构造问题的研究多是从教育学、管理学的视角出发，而相对很少从法学的视角切入。即使运用了法学的研究思维与方法，也多是局限于部门法学领域，缺乏从宪法的高度出发来审视现代大学权力构造的相关研究。宪法作为公民权利的保障书，通过对国家权力的限定与规制，来实现对公民权利的充分保障。宪法在确立法秩序统一格局的同时，也为权力配置与监督设立了基本的规范框架，其中部分条款设计能够为现代大学权力的规范内涵阐释提供依据。“宪法作为一种‘框架秩序’，奠定了诸社会子系统（政治、经济、文化、道德、法律等）有序运行的统一规范前提，是国民价值共识的凝聚载体。”（吴亚可，2021）现代大学治理现代化建设及其权力构造，同样需要遵循宪法基本原则和具体规定来展开，在宪法关于权力与权利的制度设计基础上进一步细化。从规范依据来看，现代大学权力构造具有宪法上的正当性基础，这是对其进行合宪性检视的关键内容。

现代大学权力源生于宪法赋予公民的受教育权，在权力层面体现为国家对此享有的权力配置以及应当履行的国家义务。对现代大学权力构造进行合宪性检视，主要可以从两个原则展开：权利保障原则与法律保留原则。现代大学权力构造遵循了赋权逻辑与规制逻辑两种逻辑思路，宪法上的权利保障原则提供了赋权逻辑进路，宪法上的法律保留原则提供了规制逻辑进路。这两种逻辑进路是从宪法层面证成现代大学权力构造的重要规范基础，也是从宪法层面对大学权力构造正当性进行解释所遵循的基本原理。现代大学权力具有一定的公权力属性，必须依据宪法和法律规定来确定其权力内容，其规范行使需要依据法律来展开，并且依据法定程序规范行使。不仅如此，现代大学权力构造还应当契合大学章程的规定，通过大学章程来实现大学自治。宪法、法律以及大学章程等都是大学权力形成与行使的重要规范依据，同时也为现代大学治理提供了制度参照。

（二）现代大学权力构造的宪法依据

第一，宪法文本中的历史叙事条款。开展历史叙事是宪法序言所呈现的一种独特形式，也是宪法从历史发展进程的角度对国家建设重大问题进行的概括性总结，其中也不乏能够为大学权力构造提供解释依据的条款。例如，宪法序言第5自然段规定，“从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”这一条款虽然是关于国家权力主体的宏观性规定，但也在一定程度上强调了人民作为国家权力享有者的宪法确定性，这也为从根本法层面言明大学权力合宪性与正当性提供了宪法空间。此外，宪法序言第13自然段还规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这一条款充分肯定了宪法的最高规范效力，强调要维护宪法权威、保证宪法实施、贯彻宪法精神等重要问题，宪法的有效落实得到保障。据此也可以得知，现代大学权力的规范行使也应当遵循宪法原则与具体规定，恪守宪法所确立的规范秩序。

第二，宪法文本中的国家目标条款。对国家目标的规定是宪法总纲一章的重要内容，国家目标条款也成为指导社会发展的重要制度纲领。例如，《宪法》第19条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这一条款明确了我国教育事业的整体发展目标，国家为推动社会主义教育事业建设所制定的法律制度与具体规划，都需要在宪制秩序下有序展开，那么大学权力的形成与行使自然也应当遵循宪法原则与具体规定。《宪法》第20条规定：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”这一规定表明科学研究是受宪法保护的事业，宪法对于科学研究的鼓励和支持为大学权力构造中的学术权力提供了规范依据。除此之外，《宪法》第24条还规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”这一规定强调社会主义核心价值观对于我国教育发展的重要指导价值，详细阐述了我国教育事业的基本属性与特征，为现代大学治理及其权力配置提供了思想指引。

第三，宪法文本中的公民基本权利条款。对公民基本权利给予充分保障，同时对国家权力进行限制，是宪法价值得以彰显的重要形式。宪法关于公民基本权利的规定，同样也是推导和解读大学权力构造问题的关键依据。其中，《宪法》第46条对于“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”的规定，是阐释大学权力生成、设置以及运行最为核心的规范依据，同时也决定着国家教育权的正当性基础。国家权力的存在取决于公民基本权利的保障需求，在此意义上公民享有的平等受教育权，不仅对国家教育权的设置提出了要求，同时也对作为社会组织的大学所享有的权力内容进行了限定。与此同时，《宪法》第47条还规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”这一规定是从宪法层面探讨学术自由内涵的重要条款，同时也是学界多数学者探析科研自由精神所依据的宪法规定。对于大学权力构造中学术权力成分的阐释也可以据此来加以展开，大学作为开展科学研究的重要主体，所享有的学术权力自然也应当受到宪法的保护。

第四，宪法文本中的政府职权条款。宪法文本中国家机构一章的设计，是宪法关于政府职权的重要规定，同样也为大学权力的阐释提供了宪法依据。例如，《宪法》第89条规定，国务院行使的职权包括“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。据此可知，国务院对于教育工作享有领导和管理权，大学行政权力的行使应当在国家教育行政权的统一领导下进行。此外，《宪法》第107条和第119条对地方政府的教育行政权也作出了规定。第107条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作”。第119条规定，“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业”。地方政府以及民族自治地方的自治机关同样享有一定的教育管理权限，与大学享有的行政权力在宪法规范要求下，共同推动我国高等教育事业的建设与发展。

（三）现代大学权力构造的三重规范内涵

首先，宪法关于国家教育行政权的整体性塑造，塑造着现代大学权力构造的外延性空间。通过对现代大学权力构造的合宪性检视，以及在此基础上对宪法条款的规范分析，可以将其规范内涵进行系统性挖掘和体系化整合。在宪法层面，现代大学权力构造具有三重规范内涵，同时这也成为支撑本文观点的重要支撑。从现代大学权力生成的宪法正当性来看，其主要源自宪法对于公民受教育权的平等保护。现代大学权力的体系化建构也是在此基础之上得以完成的，主要包括行政权力、教育权力、学术权力三种权力范畴。从宪法上界定现代大学权力的规范内涵，其前提条件就是要在性质上将大学界定为一种社会性组织和受到权力让渡的非公权力主体，这样才有助于将其与国家机构相区分。教育行政权是宪法赋予中央政府和地方政府的一项重要权能，深刻体现了教育系统内部的行政属性。大学作为教育行政系统中的一环，所享有的行政权力是其与外部行政主体保持有效连接的重要权力范畴。

其次，宪法对公民受教育权的平等保护，决定了现代大学权力构造的外延性空间+内生性基础。大学权力的正当性也源自公民所享有的受教育权，受教育权的保障诉求在一定程度上决定着大学权力的配置形式。受教育权是宪法予以保护的基本权利范畴，这一权利的实现不仅要求作为义务主体的国家应当履行相应的义务内容，并且赋予国家机构一定的权力，同时也会将行政权力部分授权给社会组织，从而更好地保障公民受教育权的充分实现。正是因为如此，大学作为一种社会组织，同样应当为公民受教育权的实现，承担相应的义务内容，并且也需要享有一定的教育权力。从大学权力构造中教育权力的正当性来看，大学具有重要的教育属性，为公民受教育权的实现提供保障。现代大学对于受教育者的教育功能展现的是大学权力构造的内生性基础，而对于外部整个社会的涵养功能展现的是大学权力构造的外延性空间。宪法对于公民受教育权实现所给予的保护作用，是大学权力构造中教育权力得以存在的前提基础，而教育权力的功能定位则又决定了其兼具外延性空间与内生性基础。

最后，宪法针对学术自由所进行的制度设计，促成了现代大学权力构造的内生性基础。学术自由是大学享有的重要权力，也是体现大学特殊品质的关键因素。大学作为社会的学术中心，探求真理和传播真理是大学这一功能系统的本质（安宗林，李学永，2011，第3页）。宪法对于学术自由的保障，为大学行使学术权力提供了规范依据，同时也在一定程度上推动着现代大学的内涵式发展。大学在社会系统中的特殊定位，决定了大学学术权力与其他权力形态具有不同的特点，成为一种特殊的权力类型存在（赵俊芳，2012，第51页）。因此，在现代大学权力构造体系之中，学术权力也是一项重要的权力内容，是大学治理现代化水平不断提升的重要推动力。学术自由能够从内部结构上满足大学科研工作深入开展的基本要求，为高等教育体制改革及其立法建设提供动力。学术自由是大学精神的深刻彰显，也是大学自治的一种重要体现。唯有当大学能充分享有学术自由时，大学才能实现真正意义上的进步，并且为社会发展作出贡献。就其边界与范围来看，学术自由是独属于大学内部的一项事务，具有相应的学术属性限定，因而现代大学权力构造中的学术权力也就具备了内生性基础。

四、宪法教义学视野下现代大学权力构造的体系化展开

从宪法教义学的基本立场出发，基于规范分析的研究进路，笔者认为应当对现代大学权力构造进行体系化建构，并由此形成行政权力、教育权力、学术权力的三层次递进架构体系。上述三种权力范畴之间具有相互促进、相辅相成、共同作用的逻辑关系，而且各自承担着不同的功能，对于提升大学治理现代化水平起着不可或缺的作用。从权力的功能定位来看，宪法教义学视野下的行政权力、教育权力、学术权力分别承担着政治性功能、社会性功能以及自治性功能。

（一）以政治性功能为基础的行政权力

行政权力是现代大学权力构造的首要权力内容，其政治性功能的发挥也是现代大学得以存续的必要条件。在以行政为主导的发展格局下，大学要遵循现代社会发展的政治秩序。行政权力作为现代大学权力的重要构成，充分体现着现代大学权力构造的政治基础，在政治导向上对大学治理模式进行规制和导控。“高校的行政权力本质上是政府权力的授权和延伸，大学章程为大学行政权力提供了法理依据。”（祁壮，2023）从现代大学承担的功能来看，现代大学具有政治性功能、社会性功能与自治性功能，基于职能的履行需要，演化生成了三种权力类型，分别是行政权力、教育权力、学术权力。而且三种权力范畴在权重比例上，并不是平均分配的。“理想中的大学权力结构并非一个制衡或平衡的格局，而应该是一个有‘差序’的格局。”（张继明，2018）差序格局强调的是在大学权力体系内部构造当中，天然地就存在着不同权力类型之间的地位不对等性，这种局面是客观存在的，甚至是一种合理的状况。其实，政治权力与行政权力在高校系统当中具有一定的重叠性，并且在权力属性上又是相互嵌合的。因而也就有学者主张，“行政权力是我国现代大学与生俱来的一种重要权力，它既包括政府所授予的行政管理权力，也包括行政化了的党务系统所拥有的政治权力”（别敦荣，冯昭昭，2011）。由此来看，政治权力与行政权力在功能定位与价值导向上，其实具有一定的重合，因而可以在权力分类上将二者相统一，突显大学权力在权力序列上的行政属性，统一聚类为行政权力，这样也与在宪法维度上对现代大学权力的体系构造更加贴切。

从权力的价值定位来看，行政权力与学术权力也存在着一定的区别。“行政权力在高校处于工具价值的地位，学术权力在高校处于目的价值的地位。”（袁伟，2011）在现代大学权力构造体系之中，行政权力的配置及其运行应当遵循宪法关于大学权力的设定规则，同时也要依据相关立法与大学章程的有关规定。行政权力不仅是现代大学权力的基础性构成，同时也代表了大学内部系统与外部系统的互相连接。“大学的职能和属性决定了行政权力是为学术权力服务的，要为教学科研创造良好的外部条件。”（李福华，2012，第122页）现代大学权力构造中的行政权力，在本质上是一种教育行政权，要服从政治上的领导，其权力主体主要是大学内部的行政系统。“行政权力是以校长为代表及其所领导的行政机构依照国家法律法规和大学章程对高校行政事务行使的管理权力。”（赵玄，2015）在大学治理体制的变革过程中，其内部权力的构成与配比同样发生着一定程度的演化，“去行政化”开始成为一种重要的趋势。“去行政化”并不是提供一种大学内部治理的具体模式，而是揭示大学内部治理的趋向，即以大学自治、学术自由、教师治校为导向的大学内部治理（易希平，2014）。更进一步来看，“高等教育的去行政化，也并非取消行政，而是必须去除行政部门自作主张的决策体制，将高校的决策职权归还给学者，坚持教授治校精神，通过学术委员会民主管理来重振学术权力”（杨克瑞，2014）。

（二）以社会性功能为基础的教育权力

教育权力同样也是现代大学权力的重要构成，当然也是学界很多学者所忽略的权力范畴。行政权力、教育权力、学术权力在权力主体上都可以统归于大学这一特定的主体概念，而所对应的对象则是不尽相同的。所以，每项权力呈现的社会功能也是不同的。大学具有教书育人的功能，教育权力体现着大学的基本职能，这也是现代高等教育在发展进程中所展现的社会责任。如果离开教育权力谈论大学治理与高等教育发展，则一切结论都可能存在不周延之处。教育权力体现了现代大学权力构造的社会性功能，是大学治理所依赖的权力形式，而且对受教育者实施教育是大学本能的展现。大学行使教育权力有助于其社会性功能的发挥，完成自身所承担的教育责任。教育权力也是一种重要的国家教育权，其行使主体既包括国家机构，也包括社会组织。大学作为一种社会组织，同样也是教育权力的重要行使主体。从辐射范围来看，教育权力属于一种对外与对内连接相结合的权力，对应的教育对象是大学内部的受教育者，同时也会涉及大学之外的社会大众。

现代大学治理不仅要提升大学治理现代化水平，同时也要提高自身培育人才的能力。教育权力代表着一种资格，同时也代表着一种能力。现代大学发展应当重点围绕着自身的基本职能来展开，行政权力与学术权力都不能替代教育权力，现有理论研究在一定程度上忽略了现代大学的这一重要职能。教育权力作为现代大学基本职能的一种重要体现，却被很多学者所忽视，这是已有研究存在的缺憾。教育权力是国家教育权向大学的让渡，当然教育权力的行使也是一种责任的象征，其中既涉及国家责任，也涉及社会责任。那么大学作为一种社会组织，理所应当也承担着相应的教育责任。“大学行政管理与综合改革，一方面要坚持以大学的内在逻辑为主，遵循大学教育与学术发展规律；另一方面须以恰当的方式回应社会的期待、满足社会的需要、承担自己的社会责任。”（李芸，2017）教育权力的规范行使，也需要在宪法基本原则和具体规定的指导下进行，尤其是要回应公民受教育权的保障诉求。教育权力作为现代大学权力的重要构成，充分揭示了现代大学承担的社会职能，代表了一种社会责任和公众期许。如果没有教育权力作为大学权力构造的重要权力内容，那么现代大学的基本价值属性就无法得以彰显，大学的责任分工和社会功能也不能得到很好的实现。所以，对教育权力规范内涵的挖掘能够有效弥补现有研究的不足之处，这一权力类型对于现代大学权力构造具有重要意义。

（三）以自治性功能为基础的学术权力

学术权力是现代大学权力构造体系中比较特殊的一项权力范畴，同时也是大学自治的重要依靠。“学术权力来源于高深知识与学术自由，是大学组织的原生权力和基础权力。”（崔延强，吴叶林，2015）学术权力属于一种对内连接的权力，对应的主体类型是学术委员会、教授（教师）、专职科研人员等，有时候也涉及学生。学术权力体现了大学的独特属性，充分揭示了现代大学建构的基本价值取向。有学者提出，“要使大学回归至本真状态，就必须以大学组织属性为依据，重构大学权力秩序”（张继明，王希普，2017）。现代大学发展向其自身本质的回归，就是对大学学术价值的溯源。“高等学校的学术性本质特征决定了其有效运行需要学术权力的介入，而高等学校作为一个复杂组织系统则需要行政权力的有效介入。因此科学处理学术权力和行政权力的关系，有效发挥各自作用，是保障高等学校运行效率和办学质量的重要内容。”（李福华，2023）现有理论研究对于大学学术权力的阐述并不全面，过于强调学术权力的“内部性”，而忽略其“外部性”特征。从价值归属上来讲，可以将大学学术权力归结于大学所独有的权力类型，但它也表征着一定的社会发展愿景，具有相应的外部延展性。

在现代大学制度建构和实现的过程中，大学自治、学术自由是应然层面的本质属性，同时也是大学理念、大学精神、大学思想的表征（祁占勇，2009，第215页）。学术自由作为宪法保护的一种价值理念，是宪法赋予科研主体的一项重要权利内容。宪法对于学术自由的保护，既体现在《宪法》第47条的规定，同时也已《宪法》第20条作为保护依据。大学作为一种具有自治属性的社会组织，是享有学术自由的正当主体。“大学自治、学术自由和教授治校（学）目的都是凸显大学的学术属性，彰显学术权力。”（许杰，2013）更进一步而言，学术权力代表了现代大学权力的一种专业职能，是不可替代和无法复制的，同时也是不可或缺和最具特殊性的权力类型。“行政权力需要为学术自由的有效发挥提供经费支持、组织机构设置、资源分配等，与学术权力保持适度的张力与界限。”（陈亮，2021）大学不仅具有行政性与教育性，同时还具有很强的学术性，承担着科学研究的责任，并且具有自治性功能。因而大学需要具有一定的学术权力，学术权力也是能够更好体现大学精神的权力范畴。

五、结语

在推进教育治理现代化的进程中，如何提升大学治理现代化水平是其中的关键议题，而现代大学权力构造的合理与否又直接影响着这一目标的实现。现代大学治理效能的发挥需要依靠法治来彰显，因而也就需要关注权力配置的合理性及其规范行使的高效性。现有理论研究对于现代大学权力问题的关注由来已久，但是缺乏从宪法的高度出发并展开体系化的阐述，而且也没有将这一问题放在大学治理现代化的语境之中加以考量。从宪法维度出发来审视现代大学权力构造问题具有必要性与迫切性，现代大学权力源生于宪法基本原理以及宪法对于国家权力与公民基本权利关系的规范设计。本文从宪法教义学的研究视角进行切入，采用了规范分析的方法，提出以体系化的建构思维来合理推导出现代大学权力的权力构成，即行政权力、教育权力、学术权力，并从功能主义的立场分别对其所具有的政治性功能、社会性功能以及自治性功能进行论述。当然，这一研究思路同样也只是一种理论视角的尝试，难免挂一漏万，但也无可厚非地成为探讨现代大学权力构造问题的一种努力。

本文转载自《华东师范大学学报（教育科学版）》2025年第5期教育法治栏目